廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省

鞏固完善基本藥物制度和基層運行

新機制實施方案的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　《廣東省鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制實施方案》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。實施過程中遇到的問題，請徑向省深化醫藥衛生體制改革工作領導小組辦公室反映。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年9月5日

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廣東省鞏固完善基本藥物制度和

基層運行新機制實施方案

　　為進一步深化改革，擴大醫改成果，鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制，根據《國務院辦公廳關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》（國辦發〔2013〕14號）要求，結合我省實際，制定本實施方案。
　　一、總體要求

　　深入貫徹落實《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和《“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》以及2013年全國醫改工作電視電話會議精神，堅持保基本、強基層、建機制，不斷鞏固基本藥物制度，著力深化基層醫療衛生機構綜合改革。力爭到2015年，初步形成較為完善的基層醫療衛生政策體系和有利于健康發展的長效機制；基本藥物制度規范實施，基本藥物交易采購新模式平穩運行；基層醫療衛生機構人員結構優化合理，多渠道補償機制完善穩定，標準化建設達標95%以上，管理信息系統基本覆蓋，基本醫療、中醫藥和公共衛生服務能力明顯增強，公益性質充分體現。
　　二、完善基本藥物采購和配送

　　（一）完善基本藥物交易機制。建立藥品第三方電子交易平臺并完善相關交易規則，在加強政府有效監管的同時，注重發揮市場競爭機制，將全省的基本藥物納入平臺進行交易。落實招采合一、量價掛鉤、全程監管等制度，并采用經濟技術標和商務標“雙信封”評審制度。在商務標評審中，由政府制定基本藥物的交易入市價，在交易入市價下實現帶量采購、在線競價；對低價和少數基層必須但用量小、市場供應短缺的基本藥物，采取在入市價下雙方議價、定點生產等方式保障供應。（省衛生廳、物價局牽頭負責）
　　（二）保障基本藥物供應配送和資金支付。基本藥物交易成交的品種由生產企業負責配送，每個交易品種配送范圍必須覆蓋全省所有政府辦基層醫療衛生機構。基本藥物交易各方通過藥品第三方電子交易平臺統一進行結算，交易價款必須在60天內支付，并由交易相關方簽訂《結算服務協議書》對貨款逾期未支付行為予以約束。（省衛生廳牽頭負責）
　　（三）嚴格實施基本藥物政策。嚴格執行《國家基本藥物目錄》（2012年版）和省基本藥物增補品種目錄及基本藥物各項政策。由省政府統一增補我省目錄外藥品品種，各地級以上市、縣（市、區）和基層醫療衛生機構不得自行增補。及時組織開展增補藥品工作“回頭看”活動，進一步加強和規范增補藥品管理。（省衛生廳牽頭負責）
　　（四）嚴格執行誠信記錄和懲戒制度。對藥品生產企業提供虛假證明、藥品質量不符合有關規定、蓄意抬高價格或惡意競價以及不指定、不完全指定配送商、不供貨、不足量供貨、不及時供貨等行為，一律列入廣東省藥品非誠信交易名單，并由省衛生、食品藥品監管等部門按規定做出處罰。（省衛生廳、食品藥品監管局牽頭負責）
　　三、加強基本藥物使用和監管

　　（一）引導基層醫務人員規范使用基本藥物。各縣（市、區）衛生部門要定期開展基本藥物臨床應用指南和處方集規范化輪訓，并將考核成績列入基層醫務人員競聘上崗、執業考核的重要內容，保證臨床用藥合理、安全、有效、價廉。廣泛宣傳基本藥物使用知識，引導群眾轉變用藥習慣。各級衛生部門要及時主動公布政府辦基層醫療衛生機構平價藥包清單，監督所有政府辦基層醫療機構推廣使用平價藥包，鼓勵非政府辦基層醫療衛生機構使用平價藥包。（省衛生廳、醫改辦牽頭負責）
　　（二）鼓勵非政府辦基層醫療衛生機構使用基本藥物。在沒有政府辦基層醫療衛生機構的鄉鎮和社區，采取政府購買服務方式落實基本藥物制度，確保每個鄉鎮、社區都有實施基本藥物制度的基層醫療衛生機構。鼓勵各地探索非政府辦基層醫療衛生機構實施基本藥物制度的補償方式。采取政府購買服務方式的地區，可結合實際確定購買服務范圍、內容等。各地要將符合條件的非政府辦基層醫療衛生機構納入基本醫保定點，對其所提供的基本公共衛生服務按規定給予補償。鼓勵國有企事業單位（含公立醫院）所屬基層醫療衛生機構參照執行政府辦基層醫療衛生機構政策。（省衛生廳、人力資源社會保障廳牽頭負責）
　　（三）加強藥品質量安全監管。強化政府監管責任，嚴格基本藥物生產、流通、使用、價格、廣告監管，依法查處不合格生產企業，規范流通秩序，嚴厲打擊制售假冒偽劣藥品行為。對基本藥物實行全品種覆蓋抽驗和從生產出廠到使用全程電子監管，加大對重點品種的監督抽驗力度，抽驗結果定期向社會發布。（省食品藥品監管局、物價局牽頭負責）
　　四、深化編制、人事和收入分配改革

　　（一）深化機構編制管理和人事制度改革。由縣（市、區）機構編制部門會同衛生部門結合服務人口、地理交通狀況、實際工作量等因素，對區域內各基層醫療衛生機構的人員編制實行統籌安排、動態調整。不設縣的地級以上市由其機構編制部門會同衛生部門核定和調整基層醫療衛生機構人員編制。
　　全面推行聘用制度和崗位管理制度，堅持公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立能上能下、能進能出的競爭性用人機制，變固定用人為合同用人，變身份管理為崗位管理。對在粵東西北地區鄉鎮衛生院連續工作滿2年以上，且具有助理醫師以上執業資格的人員，可作為急需引進的短缺專業人才，可由縣（市、區）政府按相關規定辦理直接聘用手續。對引進人才確有困難的，允許以人事代理方式使用醫學類人才。對未聘人員采取多途徑妥善安置。基層醫療衛生機構工作人員按規定參加社會保險。（省編辦、省人力資源社會保障廳、衛生廳牽頭負責）
　　（二）加強對基層醫療衛生機構的考核。各地要將服務質量數量、患者滿意度、任務完成情況和城鄉居民健康狀況等作為醫改考核工作的重要指標，由醫改部門牽頭會同衛生、財政、人力資源社會保障等部門進行考核，考核結果及時向社會公開，并與績效工資總量、財政補助、醫保支付掛鉤。堅持日常監管與年終考核并重，依托信息化手段，強化量化考核、效果考核。縣級衛生部門應于每季度向社會公布基層醫療機構次均門診醫療費用和次均住院醫療費用，接受社會監督。（省衛生廳牽頭負責）
　　（三）實行基層醫療衛生機構負責人任期目標責任制。基層醫療衛生機構負責人一律采取公開選拔、擇優聘任方式產生。實行任期目標責任制，由基層醫療衛生機構主管部門對負責人進行考核，考核結果與其收入和任免掛鉤。嚴禁將負責人收入與基層醫療衛生機構經濟收入掛鉤。（省衛生廳牽頭負責）
　　（四）提高人員待遇。基層醫療衛生機構在核定的收支結余中可按規定提取職工福利基金、獎勵基金。在平穩實施績效工資的基礎上，結合不同崗位特點，適當提高獎勵性績效工資比例，實行分類考核，體現多勞多得、優績優酬。收入分配向工作一線、關鍵崗位、業務骨干、貢獻突出等人員傾斜。嚴禁將醫務人員收入與藥品和醫學檢查收入掛鉤。對在基層醫療衛生機構工作的對口支援醫務人員，地方政府給予周轉房等生活保障，在職稱晉升、社會榮譽等方面予以傾斜；對在農村地區長期從醫、貢獻突出的醫務人員，按國家規定給予獎勵。鼓勵各地結合實際制訂吸引優秀人才到欠發達地區基層醫療機構工作的政策。（省人力資源社會保障廳、財政廳、衛生廳牽頭負責）
　　五、完善穩定長效的多渠道補償機制

　　（一）落實財政對基層醫療衛生機構的專項補助經費。按照公益一類事業單位標準，保障政府辦基層醫療衛生機構運行經費。政府辦基層醫療衛生機構的基本建設和設備購置等支出由各地政府根據其發展建設規劃足額安排，人員經費（包括離退休人員經費）、培訓和招聘支出由各地財政部門根據當地政府衛生投入政策、相關人才培養和人員招聘規劃合理安排補助。（省財政廳、人力資源社會保障廳牽頭負責）
　　（二）完善財政對基層醫療衛生機構運行的補助政策。省財政已建立對基層醫療衛生機構的經常性補助機制并納入財政預算，支持各地逐步完善財政對基層醫療衛生機構運行的補助政策。落實財政專項補助和調整醫療服務收費后，基層醫療衛生機構的經常性收入仍不足以彌補經常性支出的差額部分，由同級政府在年度預算中足額安排，實行先預撥后結算，并建立起穩定的補助渠道和長效補助機制。各地級以上市要加大對困難縣（市、區）的財政轉移支付力度。各縣（市、區）要統籌結合上級財政補助資金和自有資金，將基層醫療衛生機構經常性收支差額補助納入財政預算并及時足額落實到位。鼓勵各地探索按服務人口或服務數量定額補償的方式落實補助資金。有條件的地區可實行收支兩條線管理，基本醫療服務等收入全額上繳財政，開展基本醫療和公共衛生服務的經常性支出由政府核定，以先預撥后結算方式全額安排，保障基層醫療衛生機構正常運轉。加強財政補助資金的績效考核和監督管理，提高資金使用效益。（省財政廳牽頭負責）
　　（三）保障基本公共衛生服務經費。從2013年起，按照不低于人均30元的標準落實基本公共衛生服務經費，建立穩定保障機制并逐步提高標準，珠江三角洲地區可適當提高標準。在落實國家基本公共衛生服務項目基礎上，各地可結合當地實際增加服務內容。各縣（市、區）衛生、財政部門要建立以基層醫療衛生機構服務數量和質量為主要內容的績效考核機制，以先預撥后考核結算的方式，及時足額安排基本公共衛生服務經費，確保專款專用，嚴禁截留、擠占、挪用。基層醫療衛生機構承擔突發公共衛生事件處置任務所需經費，由同級政府按照服務成本核定補助。（省財政廳、衛生廳牽頭負責）
　　（四）全面落實一般診療費。各地要將符合條件的政府辦基層醫療衛生機構和村衛生站納入基本醫保定點范圍，并執行相應的一般診療費收費標準。對已實施國家基本藥物制度的政府辦基層醫療衛生機構和村衛生站，要嚴格落實一般診療費醫保支付政策，將其收取的一般診療費納入基本醫保普通門診統籌支付范圍，按規定比例支付。（省人力資源社會保障廳、物價局牽頭負責）
　　（五）發揮醫保支付的補償作用。在確保基本醫保基金收支平衡的前提下，穩步提高基本醫保待遇水平。醫保支付比例向基層醫療衛生機構傾斜，鼓勵使用中醫藥服務。深化以基金預算管理下總額控制為基礎的醫保支付制度改革，普通門診統籌采取按人頭付費等方式，住院采取平均定額付費、按病種付費等復合支付方式，將一般診療費納入普通門診統籌結算范圍。鼓勵采取購買服務方式，對基層醫療衛生機構提供的基本醫療服務給予補償。完善醫保經辦機構與基層醫療衛生機構的談判協商和風險分擔機制，建立激勵約束機制，提高基本醫保基金使用效率，減輕參保人醫療費用負擔。（省人力資源社會保障廳牽頭負責）
　　六、進一步提升基層醫療衛生機構服務能力

　　（一）明確基層醫療衛生機構基本功能。以維護轄區居民健康為中心，使用適宜技術、設備和基本藥物，綜合提供公共衛生和基本醫療服務。基層醫療衛生機構診療科目、床位數量、科室設置、人員配備、基礎設施建設和設備配置要與其功能定位相適應。鄉鎮衛生院可受縣級衛生部門委托，承擔轄區內衛生管理職能，負責對村衛生站和鄉村醫生技術指導、藥品器械配送管理和績效考核。考核結果經縣級衛生部門審核公示后，作為財政補助經費核算和鄉村醫生聘用的依據。推進縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生站一體化管理，到2013年年底前實現省內鎮村衛生服務一體化管理全覆蓋。（省衛生廳牽頭負責）
　　（二）加快基層醫療衛生機構標準化建設。抓好“十二五”期間基層醫療衛生服務體系中央預算內投資項目建設，繼續加大省財政對經濟欠發達地區的支持力度，確保全部基層醫療衛生機構業務用房面積達到國家標準。到2015年使基層醫療衛生機構達標率達到95%以上。實施基層中醫藥服務能力提升工程，加強基層醫療衛生機構中醫科、中藥房建設。（省發展改革委、財政廳、衛生廳、中醫藥局牽頭負責）
　　（三）加強基層醫療衛生機構人才培養。加快推行全科醫生制度，加強師資和培養培訓基地建設，實施全科醫生規范化培養和欠發達農村地區助理全科醫生培訓。繼續做好全科醫生轉崗培訓項目，到2015年全省基層醫療機構全科醫生達到15萬名以上，每個鄉鎮衛生院都有全科醫生。從2014年起啟動訂單定向培養農村衛生人才項目，每年為經濟欠發達地區培養400名左右醫學生。實行醫學院校畢業生到欠發達地區鄉鎮衛生院工作上崗退費政策。加快制訂基層衛生技術人員高級職稱評審辦法，頒發限定適用范圍的專業技術資格證書。加大對農村醫務人員的繼續教育，加強中醫藥知識與技能培訓。每5年完成一次鄉鎮衛生院全員崗位輪訓，將培訓結果作為崗位聘用與績效考核的重要內容。嚴格執行城市醫院和疾病預防控制機構醫師晉升主治醫師或副主任醫師職稱前在農村服務累計一年以上的政策。深化對口協作，加強上級醫院與基層醫療衛生機構的人才交流合作，建立定期巡診和輪訓機制。（省衛生廳、人力資源社會保障廳牽頭負責）
　　（四）推廣中醫藥適宜技術。依托中醫醫療機構，每個縣（市、區）建立1所基層常見病和多發病中醫藥適宜技術推廣基地。以基層中醫藥適宜技術手冊和適宜技術目錄為重點，推廣中醫藥適宜技術。鼓勵有條件的地區建設中醫藥方法和手段綜合使用、相對獨立的中醫藥服務區。到2015年，使95%的社區服務中心、90%的鄉鎮衛生院、85%的社區衛生服務站和村衛生站能夠提供中醫藥服務，并配備中醫基本診療設備。（省中醫藥局牽頭負責）
　　（五）轉變服務模式。逐步建立基層醫療衛生服務家庭醫生責任制，促進基層醫務人員主動服務、上門服務，開展慢性病管理、健康管理、巡回醫療。推進基層首診負責制，建立健全分級診療、雙向轉診制度。進一步提高基層醫療衛生機構門診和住院報銷比例，降低起付標準，提高最高支付限額，引導基層首診。拉開縣級與基層醫療衛生機構之間門診報銷比例。將雙向轉診納入機構績效考核范圍，與財政補助掛鉤，明顯提高基層醫療衛生機構門急診量占比。（省衛生廳、人力資源社會保障廳牽頭負責）
　　（六）推進信息化建設。全省統一組織規劃推進基層醫療衛生機構信息系統建設，逐步覆蓋鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構和有條件的村衛生站。將基本藥物使用、居民健康檔案、基本醫療服務、公共衛生服務、基本醫療保險結算、服務監督管理、績效考核等作為信息系統建設的重要內容。大力推進省級醫藥衛生綜合管理信息平臺和區域衛生信息平臺建設，逐步實現基層醫療衛生機構與區域內大醫院、公共衛生機構、醫保管理經辦機構等信息互聯互通，實現資源共享。（省衛生廳牽頭負責）
　　（七）積極做好化解債務工作。縣級政府是化解債務工作的主體，要多渠道籌措落實化債資金，按時完成債務化解工作。各地要加大對困難縣（市、區）資金支持力度。嚴禁基層醫療衛生機構舉債建設，堅決制止借新債還舊債。（省衛生廳牽頭負責）
　　七、穩定和優化鄉村醫生隊伍

　　（一）提高村衛生站服務水平。鼓勵采取政府、集體或單位舉辦，鄉村醫生聯辦、個體舉辦等多種形式，支持村衛生站房屋建設和設備購置，確保每個行政村設置1個村衛生站，每個村衛生站要配備合格的鄉村醫生。對村衛生站主要通過購買服務的方式進行補助。繼續支持村衛生站標準化建設。縣級衛生部門要編制鄉村醫生隊伍建設規劃，建立鄉村醫生后備人才庫，采取臨床進修、集中培訓、城市支農等方式對鄉村醫生進行定期免費培訓。鼓勵采取本地人員定向培養等方式，充實優化鄉村醫生隊伍，新進鄉村醫生應具備執業（助理）醫師或以上資格。逐步建立鄉村醫生退出機制，力爭到2020年鄉村醫生總體具備執業助理醫師或以上資格。（省衛生廳牽頭負責）
　　（二）全面落實鄉村醫生補償政策。明確村衛生站和鄉鎮衛生院基本公共衛生服務任務分工和資金分配比例，原則上40%左右的基本公共衛生服務任務交由村衛生站承擔，考核后將相應的基本公共衛生服務經費撥付給村衛生站，不得擠占、截留、挪用。各地要逐步將符合條件的村衛生站納入醫保定點，并在綜合考慮醫保籌資能力和不增加群眾負擔的前提下，于2013年底前制訂村衛生站一般診療費標準，確定醫保支付標準和辦法。每個行政村要確定一所村衛生站實施基本藥物制度，由所在鄉鎮衛生院承擔業務考核、一般診療費的支付工作。對實施基本藥物制度的村衛生站，中央和省級財政已建立村衛生站補助機制，各地級以上市、縣（市、區）政府要結合實際制訂具體補償政策給予定額補償，財政補助總體水平要與當地村干部的補助標準相銜接。鼓勵地方進一步提高偏遠、艱苦地區執業鄉村醫生的補助水平。各地要積極探索降低鄉村醫生執業風險、調解醫患糾紛的有效措施。（省財政廳、人力資源社會保障廳、衛生廳牽頭負責）
　　（三）合理解決鄉村醫生養老問題。繼續推動鄉村醫生參加城鄉居民社會養老保險，落實參保繳費補貼，按規定發放養老金，確保應保盡保。從2013年起，按規定對已離崗的農村接生員和赤腳醫生發放生活困難補助。（省人力資源社會保障廳、衛生廳牽頭負責）
　　八、加強基層醫療衛生服務監管

　　（一）加強衛生行業監管。縣級衛生部門要加強對基層醫療衛生機構、村衛生站和基層醫務人員的行業管理，加大執法監督檢查力度。各級衛生部門對有過度醫療、不合理使用抗生素、推諉病人、虛報公共衛生服務等行為的機構及人員，嚴格按規定進行處罰，對違法行為依法懲處；嚴厲查處未按規定實行基本藥物零差率銷售的基層醫療衛生機構。建立問責制，對監管不力的，嚴格追究相關責任人責任。各地要設立監督舉報電話，建立基層醫療機構執業行為日常巡查制度。（省衛生廳牽頭負責）
　　（二）推行院（中心）務公開。基層醫療衛生機構要定期公開醫療服務信息、財務收支狀況、醫療服務價格、基本公共衛生服務項目、政府專項資金使用和績效考核情況等，主動接受社會監督。（省衛生廳牽頭負責）
　　（三）發揮醫保和價格監督作用。醫保經辦機構對醫療服務行為和費用要實行實時監控，加大獎懲力度，嚴厲查處重復收費、分解處方多收費等騙保行為。各級價格主管部門應加強對醫療服務價格行為的監督指導和檢查，嚴厲查處亂收費、違規加價等行為。（省人力資源社會保障廳、物價局牽頭負責）
　　（四）加強醫德醫風建設。深入宣傳“廣東醫生精神”，挖掘和培育基層先進典型，號召廣大基層醫務人員發揮主力軍作用，積極主動參與改革。建立誠信制度和醫務人員醫德醫風檔案，規范基層醫療衛生服務行為、改善服務態度、提高服務質量。（省衛生廳牽頭負責）
　　九、組織實施

　　（一）落實目標責任。各地深化醫改工作領導小組要對照本方案落實責任制，組織機構編制、財政、人力資源社會保障、衛生、物價、食品藥品監管等部門，認真查找鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制過程中存在問題，抓緊制訂出臺相關配套文件，建立強有力的工作推進機制，提高執行力。
　　（二）加強督導考核。基層醫改任務完成情況納入全省醫改工作考核項目進行考核檢查，省醫改辦牽頭會同省醫改領導小組各成員單位要加強協調配合，定期開展聯合督導和專項檢查，及時通報工作開展情況，確保各項政策落到實處。各地要將基層醫改任務完成情況納入本級政府目標考核管理。
　　（三）加強宣傳培訓。著力加強對基層醫務人員的培訓，加大對基層醫改政策、進展成效、典型經驗的宣傳力度，進一步統一思想，凝聚共識，形成全社會支持、共同參與的良好氛圍，夯實基層醫改工作基礎。