廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見
廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見
穗府規〔2017〕6號
各區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
根據省委、省政府關于加快盤活存量建設用地、促進經濟轉型升級的重要部署，為進一步貫徹落實國土資源部《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）、《廣東省人民政府關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號），充分調動土地權利人和市場主體積極性，規范和促進城市更新持續系統開展，結合《廣州市城市更新辦法》（市政府令第134號）及其配套文件的實施情況，現提出如下實施意見。
一、堅持政府主導，加強統籌組織
（一）市、區政府成立由政府主要領導任組長的城市更新工作領導小組，負責審定城市更新規劃、計劃、資金使用安排、片區策劃方案、項目實施方案、城市功能、產業布局、公共服務設施等重大事項，加強統籌領導，將城市更新作為一項長期的重點工作持續系統推進。
市城市規劃委員會下設城市更新委員會，負責審議城市更新片區（項目）的控制性詳細規劃調整方案。城市更新委員會的工作程序、議事規則等事項按照市城市規劃委員會的規定執行，委員增加土地利用、產業與經濟、實施評估等領域的城市更新專家和公眾代表。
市城市更新部門是城市更新工作的行政主管部門。各區政府是城市更新工作的第一責任主體。市城市更新工作領導小組成員單位應建立常態化的溝通協調機制，加強部門協作，形成工作合力。
城市更新項目應符合城市規劃功能要求和城市總體規劃要求。涉及調整控制性詳細規劃的城市更新項目，須經市城市更新工作領導小組同意，并納入城市更新年度計劃，同步啟動控制性詳細規劃調整方案的編制工作。城市更新項目須經市城市更新工作領導小組審定并納入城市更新年度計劃方可實施；未納入城市更新年度計劃的，各區不得審批。
（二）城市更新應綜合運用“三舊”改造、規劃管理、產業扶持等政策，著力推進老舊小區改造，歷史文化街區活化利用，成片連片低效存量建設用地整備開發，國有土地上舊廠房、舊樓宇和村級工業園的升級改造，舊村莊改造以及產業特色小鎮建設等城市更新工作。
二、堅持協調發展，加強規劃引領
（三）市城市更新部門或區政府應積極推進成片連片更新改造，按照“多規合一”的要求，注重產業導入，編制片區策劃方案。涉及控制性詳細規劃調整的，策劃方案應當包含控制性詳細規劃調整方案。
市城市更新部門應會同市發展改革、工業信息、國土規劃、商務、科技創新、環保等部門，加強城市更新產業研究，通過城市更新推進產業項目聚集，引導產業高端化、低碳化、集群化、國際化發展。
在城市更新中，同步規劃與開發規模、服務人口規模相匹配的、為區域服務的市政道路、變電站、垃圾壓縮站等市政基礎設施和教育、文化、體育、消防、停車場等公共服務設施，并在編制控制性詳細規劃、土地利用總體規劃及土地供應時保障設施用地，由改造主體優先實施。
（四）片區策劃方案（含控制性詳細規劃調整方案）編制完成后，由市城市更新部門和市國土規劃部門會同屬地區政府等單位成立聯合工作小組，共同組織審查，必要時組織專家研究論證。形成審查意見后，由市城市更新部門提交市城市更新工作領導小組審議。審議通過后，由市城市更新部門按規定程序進行公示，并結合公眾意見修改完善。公示無重大分歧意見的，市城市更新部門應在1個月內提交市城市規劃委員會城市更新委員會審議，并報市政府批準。
（五）經市城市更新工作領導小組審議通過的城市更新年度計劃項目，改造中不符合土地利用總體規劃的零星土地，在不突破城鄉建設用地規模、不減少耕地保有量且不涉及占用基本農田的前提下，可按規定程序申請修改土地利用總體規劃。
（六）納入城市更新年度計劃的國有土地上舊廠房項目，利用現有工業用地，興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺、現代服務業等國家支持的新產業、新業態建設的，經市政府批準，可允許不改變現有工業用地性質自行改造，過渡期為5年。5年過渡期滿后，經市政府批準，允許按新用途辦理用地手續。
原劃撥土地改造開發后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用。改造開發土地需辦理有償使用手續，符合協議出讓條件的，可依法協議出讓。改造開發需變更原土地用途的，應當依法按程序辦理規劃和用地手續。
上述改造項目確需擴建、加建、改建的，應符合產業規劃，明確主導產業鏈及面積占比、產值占比以及單位面積產值、增加值、稅收和投資強度等經濟指標，并編制實施方案報區政府審定后，據此辦理后續相關手續。
（七）國有土地上舊廠房自行改造項目，經批準同意以協議出讓方式供地的，按辦理土地有償使用手續時新規劃用途市場評估地價，扣減已繳納的原用途土地出讓金的未使用年限部分后補交土地出讓金。
完善歷史用地征收手續的城市更新項目，經批準同意以協議出讓方式供地的，如改造前后用途均為工業用途的，按補辦土地有償使用手續時工業用途市場評估地價的40％計收土地出讓金。
科研、教育、醫療、體育機構經市政府批準，利用自有土地進行城市更新改造的，改造開發后土地用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用。需辦理有償使用手續的，經批準后可以協議出讓方式供地，其中，教育、醫療、體育可按照相應地段辦公用途市場評估地價的20％計收土地出讓金；保留工業用地性質的科研用地在不低于國家、省規定的土地出讓最低價前提下，可以按照相應地段辦公用途市場評估地價的20％計收土地出讓金；市級以上駐穗科研機構的科研用途用地，科研按照相應地段辦公用途市場評估地價的20％計收土地出讓金；其余商務設施性質科研用地原自有部分可以按照相應地段辦公用途市場評估地價的40％、增容部分按照相應地段辦公用途市場評估地價的70％計收土地出讓金。上述情形項目均須在土地出讓合同中明確整體確權、不可分割轉讓和違反相關規定須按照商服用途補繳土地出讓金等內容。
三、堅持利益共享，推動連片更新改造
（八）城市更新部門負責納入更新范圍、適用城市更新政策的低效存量建設用地的土地整備工作；統籌組織成片連片用地的整備開發；以及對單個權屬人的土地，通過協商收購、征收等方式收回國有土地使用權或征收集體土地。
成片連片用地的整備開發應編制整備開發方案，對地塊進行整體規劃，并依據城市更新政策確定改造范圍內各地塊的改造方式，實現成片連片改造。改造方式包括土地權屬人自行改造或由政府收回土地使用權。
（九）國有土地上舊廠房優先申請自行改造應當符合以下條件：
1．獨立分散、未納入成片連片收儲范圍；
2．控制性詳細規劃為非居住用地（保障性住房除外）。
（十）國有土地上舊廠房自行改造的，允許不改變用地性質，按照規劃提高容積率自行建設多層工業廠房（含科技企業孵化器）。
改造后的房屋不分割轉讓的，可不增收工業用地土地出讓金；分割轉讓的，按照《關于科技企業孵化器建設用地的若干試行規定》（穗國土規劃〔2016〕278號）計收土地出讓金。
（十一）國有土地上舊廠房自行改造的，應當按照控制性詳細規劃要求，將不低于該項目總用地面積15％的用地用于城市基礎設施、公共服務設施或其他公益性項目建設，建成后無償移交政府。
用地面積不足15％的，將不足部分用地按市政府批準的控制性詳細規劃容積率（整宗用地平均毛容積率）計算建筑面積，按辦理土地有償使用手續時整宗用地國有土地上房屋市場評估均價折算貨幣，上繳財政。
（十二）國有土地上舊廠房交由政府收回的，項目實施方案經市城市更新工作領導小組審議通過并批復后，由土地整備或儲備機構按照《廣州市舊廠房更新實施辦法》及本實施意見執行。
納入城市更新計劃、需收回土地使用權的項目，視為納入市土地儲備計劃。
（十三）國有土地上舊廠房交由政府收回，改為居住（保障性住房除外）或商業服務業設施用地的，可按照《廣州市舊廠房更新實施辦法》第八條的規定計算補償款；也可以新規劃用途市場評估價按照《廣州市舊廠房更新實施辦法》第八條規定的分配比例計算補償款，補償款應按提交市城市更新工作領導小組審議前3個月內的市場評估價計算。
改為居住用地的，按規劃毛容積率2.0以內計算補償款。改為商業服務業設施用地的，按規劃毛容積率2.5以內計算補償款。
本實施意見所指補償款包含土地整理費、修復費用。
按照市場評估價給予補償的，因規劃調整使土地價款發生增減的，收益補償不再調整。
本實施意見的市場評估價，應按照《廣州市公開出讓土地市場價格評估宗地分配操作程序》（穗國房字〔2012〕9號）規定，搖珠選取兩家評估機構進行評估，以評估結果的平均值確定。
涉及辦理用地出讓手續的，經地價評估、集體決策和公示程序后，由市國土規劃部門報省國土資源廳備案，抄送當地審計部門。
（十四）按第（十三）條規定收回國有土地上舊廠房的，可按以下規定給予補償獎勵：
國有土地上舊廠房用地面積低于12萬平方米，土地整備或儲備機構與原土地權屬人簽訂收地補償協議后12個月內，土地權屬人完成權屬注銷并實物交地的，可按土地出讓成交價款或市場評估價款的10％給予獎勵；在24個月內完成的，可按土地出讓成交價款或市場評估價款的5％給予獎勵。
國有土地上舊廠房用地面積不低于12萬平方米，土地權屬人按照收地補償協議規定時限完成權屬注銷并實物交地的，可按土地出讓成交價款或市場評估價款的10％給予獎勵。
簽訂收地補償協議后，可按新規劃用途基準地價40％預付補償款。
收地補償方案經市城市更新工作領導小組審議通過并報市政府批準后，經雙方協商一致，土地整備或儲備機構與原土地權屬人應在1個月內簽訂補償協議。
（十五）除第（十三）條規定情形外，國有土地上舊廠房權屬人申請由政府收回整宗土地的，可按同地段毛容積率2.0商業市場評估價的40％計算補償款。補償款應按提交市城市更新工作領導小組審議前3個月內的市場評估價計算。
（十六）屬于同一企業集團、涉及多宗國有土地上舊廠房改造的（總用地面積不低于12萬平方米），可整體策劃改造，應將不少于42.5％的權屬用地面積交由政府收回，按第（十五）條規定實施補償；剩余非商品住宅規劃用地可以協議出讓、自行改造。
自行改造地塊位于越秀、海珠、荔灣、天河、白云、黃埔、番禺、南沙區的，土地權屬人可按納入整體策劃改造的多宗土地總用地面積毛容積率1.0計算非住宅規劃權益建筑面積；位于花都、增城、從化區的，可按納入整體策劃改造的多宗土地總用地面積毛容積率0.8計算非住宅規劃權益建筑面積。
自行改造用地的公建配套應當按照第（十一）條的規定執行。
規劃建筑面積超過權益建筑面積的部分，應將該部分不少于50％的規劃建筑面積，按辦理土地有償使用手續時自行改造地塊整宗用地國有土地上房屋市場評估均價折算貨幣，上繳財政。
（十七）經批準由改造主體自行改造的項目，涉及多個土地權屬人需整合歸宗的，可按以下方式之一實施：
1．由改造主體以協商收購、合作入股等方式實施整備。
2．由政府作為協商的組織者和監督者，組織改造主體與其他土地權屬人進行三方協商達成一致意見后，由改造主體實施整備。
3．由政府收回土地使用權實施整備。
改造主體自主實施整備的，可憑經批復的改造方案及與其他權屬人簽訂的補償協議，按照新規劃用途辦理用地手續。
由政府實施整備收回的土地，規劃為經營性用地的，應通過招標、拍賣或者掛牌等方式公開出讓；規劃為非經營性用地的，可以劃撥或協議出讓給改造主體，整備費用納入改造成本。
（十八）經市城市更新工作領導小組批準，用地面積不低于150畝、村社同意由區政府統一招商、用于產業發展的成片連片集體舊廠房、村級工業園，可以按照以下方式單獨改造：
鼓勵集體用地轉為國有用地，參照國有土地舊廠房政策實施改造，無償移交用于城市基礎設施、公共服務設施或其他公益性項目建設部分的用地參照第（十一）條規定執行。
保留集體用地性質的，應當按照控制性詳細規劃要求用作產業發展，不得進行房地產開發，并將不低于該項目總用地面積15％的用地用于城市基礎設施、公共服務設施或其他公益性項目建設，建成后無償移交政府。用地面積不足15％的，將不足部分用地按市政府批準的控制性詳細規劃容積率（整宗用地平均毛容積率）計算建筑面積，按整宗用地國有土地上房屋市場評估均價折算貨幣，上繳財政。若村社有留用地指標的，應以經營性用地面積30％為上限按1∶1優先抵扣。
經市城市更新工作領導小組批準，用地面積低于150畝、不納入舊村全面改造和微改造的集體舊廠房、村級工業園區升級改造項目，單獨申請改造的，可以按照以下方式改造：
有合法用地手續的村集體建設用地，在規劃承載容量允許的前提下，按現狀用地面積和毛容積率1.8計算權益建筑面積，由村集體經濟組織自行改造。超過計算權益建筑面積部分的規劃建筑面積應按照4∶3∶3的比例，由市政府、區政府、村集體進行分配。
已完善集體建設用地手續的村集體歷史用地部分，應將30％的經營性用地轉為國有用地后無償交給政府，剩余的用地由村集體經濟組織按規劃自行改造。若村社有留用地指標的，可以留用地指標按1∶1抵扣應交給政府的用地，已抵扣部分用地由村集體經濟組織自行改造。鼓勵集中連片安排留用地。將30％的經營性用地無償交給政府、剩余的用地無法按照規劃獨立改造的，應將規劃建筑面積的30％部分按改造方案批復時整宗用地國有土地上房屋市場評估均價折算貨幣，交由區政府統籌用于周邊基礎設施建設。
（十九）舊村莊更新改造項目按照市場評估價確定融資地價，核算融資面積，融資地價評估時應充分考慮舊村莊改造項目拆遷補償安置、開發周期等綜合因素。融資地價應為提交市城市更新工作領導小組審議前12個月內的市場評估價。
（二十）2007年6月30日之前已建的歷史集體經濟物業，已完善歷史用地手續的，可按照保障改造后集體經濟物業收入不降低的原則折算準予復建的總量。
四、堅持放管結合，提高審批效率
（二十一）納入城市更新計劃的老舊小區微改造、舊村莊微改造、舊廠房微改造和舊樓宇微改造項目，由區政府審定項目實施方案。區政府應制定相應的微改造規劃、消防、施工等技術標準和審批流程。舊村莊微改造項目涉及融資地塊出讓、村級工業園拆除重建的，應報市城市更新工作領導小組審定。
納入城市更新年度計劃的舊城鎮全面改造項目實施方案審核下放區政府。實施方案中關于市本級城市更新資金、融資地塊出讓的事項，由市城市更新部門組織審核。經審核通過的實施方案，報市城市更新工作領導小組審議。
納入城市更新年度計劃的舊村莊全面改造項目實施方案審核下放區政府。實施方案中關于融資地價、改造成本（含村民復建量）、復建資金監管的事項，由市城市更新部門組織審核。經審核通過的實施方案，報市城市更新工作領導小組審議。
舊村莊、舊廠房、舊城鎮全面改造項目位于市“十三五”規劃重點功能區、“一江兩岸三帶”、舊城54平方公里、地鐵城際鐵路站點周邊800米范圍內以及不屬于上述范圍但總用地面積12萬平方米以上的城市更新項目，應提交市城市更新工作領導小組審議，重點審議項目的城市功能、規劃定位。
市發展改革、國土規劃、住房城鄉建設等部門應加大簡政放權力度，將涉及城市更新項目批后實施的立項、規劃、國土等行政審批事權下放區政府，其中：屬于市政府規章及規范性文件規定市級部門行使的職權，依法授權區政府行使；屬于法律、法規規定市級部門行使的職權，依法委托區政府行使；區政府可指定區城市更新或國土規劃機構統一辦理，提高工作效率。
事權下放后，市城市更新部門要加強政策制定、計劃管理、統籌協調、指導檢查、監督考評等工作；區政府應制定事權下放承接工作方案，明確操作標準和工作程序，高效系統推進城市更新工作。
加強城市更新項目計劃與政府投資計劃的銜接，使用市財政資金的城市更新項目，由市城市更新部門統籌將年度項目及資金計劃報市發展改革委，由市發展改革委審核后納入年度市政府投資計劃，并做好清單管理。
（二十二）項目改造方案涉及完善歷史用地手續的，依規定批準完善歷史用地手續并批復改造方案（含供地方式）后，國土規劃部門應及時辦理供地手續。
（二十三）建立城市更新多項目聯動改造機制。舊區更新項目可與新區更新項目組合招商，確定改造主體。
（二十四）鼓勵和引導村集體經濟組織申請將集體建設用地轉為國有建設用地。村集體經濟組織自主改造需整合國有建設用地的，應將規劃地塊范圍內不可分割且不可單獨出具規劃設計條件的集體建設用地申請轉為國有建設用地，并辦理土地有償使用手續。
（二十五）舊村改造中，基礎數據調查應當客觀真實反映舊村現狀情況，村民房屋符合歷史用地條件的，按照相關政策納入改造成本；不符合歷史用地條件的，由區政府結合本區實際，研究具體認定標準，符合標準的，納入改造成本。基礎數據經區政府審核公布后，村集體經濟組織可以引入合作企業，更新部門應加強基礎數據核查和監督管理。引入合作企業的公告時限參照《廣東省實施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法》的規定，不少于45日。區政府可以組織村為主體編制舊村改造實施方案。
舊村改造實施方案提交市城市更新工作領導小組審議前，由各區結合實際形成方案表決稿，表決稿須經村集體經濟組織成員代表會議表決通過，表決內容應是拆遷安置總量、補償具體方案等直接涉及村民利益相關內容。舊村改造實施方案經市城市更新工作領導小組審議并批復后，在3年之內經村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權屬人總人數的80％以上表決通過的，批復生效實施。
舊村規模較大、整體實施改造、一次性搬遷的，可按5年時間核算臨遷費用；舊村規模較大、分期實施改造、分步搬遷的，可按4年時間核算臨遷費用。舊村改造拆遷獎勵可納入改造成本，具體辦法由區政府研究確定。舊村改造復建建安工程費不含地下室建設費用。
（二十六）土地登記為自然村（或單個經濟社）的，自然村（或單個經濟社）可以作為改造主體申請改造。土地登記為行政村的，在征得行政村（或經濟聯社）同意后，自然村（或單個經濟社）可以作為改造主體申請改造。
五、堅持市場導向，加強激勵約束
（二十七）城市更新工作要嚴守廉政紀律，加強廉政風險排查，規范改造資金使用，嚴格監督管理，實施跟蹤評估，保證改造開發工作規范健康開展。
（二十八）工業企業遺留場地再開發利用需依法進行調查、監測、評估，原為關停搬遷工業企業原址場地再開發利用的，場地使用權人需開展環境調查和風險評估工作；認定為污染場地的，應進行治理修復，確保土壤環境質量滿足后續使用要求。
（二十九）城市更新項目可在土地出讓條件中限定未來商品住宅最高售價標準。
（三十）開展城市更新基礎數據調查，完善更新數據庫。工業信息、國土規劃、住房城鄉建設等行政管理部門應與城市更新部門建立數據共享機制。
（三十一）成立廣州城市更新基金，重點支持采取政府與社會資本合作模式（PPP）的老舊小區微改造、歷史文化街區保護、公益性項目、土地整備等城市更新項目。
（三十二）支持國有全資公司依法參與，對公益性城市更新項目實施改造，按保本微利的原則核定項目收益。
（三十三）市、區兩級財政每年可安排一定比例的土地出讓收入用于城市更新，重點支持城市更新涉及的城市基礎設施、保障性住房項目建設、土地整備等，統籌平衡城市更新項目之間的利益。
（三十四）納入城市更新計劃的項目涉及使用新增建設用地指標的，市國土規劃部門應在年度土地利用計劃中予以保障。
（三十五）啟動城市更新地方性法規立法工作，按照市人大立法要求抓緊制定。
（三十六）市城市更新部門要統籌建立健全項目批后監管機制，實施動態監管。
各區城市更新部門負責具體實施項目的日常監管和動態巡查，在實施方案批復后3個月內與項目改造主體簽訂監管協議，明確具體監管措施及改造主體責任。
（三十七）改造過程中需調整改造方案的，應報經原批準機關批準。
（三十八）城市更新項目實施主體未按照批準的改造方案推進實施的，區政府應督促項目單位整改。
非因政府原因，未按照改造方案實施改造并拒不整改的，取消“三舊”改造相關優惠政策。
完善歷史用地手續的舊廠房項目未在改造方案批準后兩年內實施改造的，相應扣減所在區的新增建設用地計劃指標。
（三十九）結合省政府耕地保護目標責任履行情況，對城市更新實行年度考核，重點考核常態化工作機制建設、專項政策資金配套、年度改造任務完成情況、改造項目實施監管等工作。考核結果作為土地利用年度計劃管理及實施獎懲的重要依據。
（四十）本實施意見自發布之日起施行，有效期5年。《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市城市更新辦法配套文件的通知》（穗府辦〔2016〕56號）等相關政策文件與本實施意見不一致的，按本實施意見執行。
本意見施行前，項目改造方案已通過市城市更新工作領導小組審議或已批復且仍在有效期內的，不適用本意見。
經區政府同意且經村民表決通過的村級工業園改造方案，可適用《廣州市舊廠房更新實施辦法》第十三條的規定，也可適用本實施意見。
廣州市人民政府
2017年6月5日