省財政廳：《廣東省醫療衛生領域省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案》政策解讀
一、背景和依據
財政事權和支出責任劃分改革是落實十九大關于“加快建立現代財政制度”精神的重要舉措。2016年，中央印發《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）。2017年，我省制定出臺《廣東省人民政府關于印發廣東省省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案的通知》（粵府〔2017〕27號），對做好省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革的必要性、劃分原則、總體改革方向、保障和配套措施、時間安排等進行了明確。
2018年7月，中央出臺《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕67號，參閱件2），明確了醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的總體要求，以及公共衛生、醫療保障、計劃生育、能力建設四方面的主要改革內容，提出了協同推進相關改革、完善省以下分擔機制等4項配套措施，要求省級政府參照該方案要求，結合省以下財政體制，合理劃分醫療衛生領域省以下各級政府的財政事權和支出責任。
根據省政府的工作部署，省財政廳會同有關部門研究起草了《廣東省醫療衛生領域省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案》。該方案于1月2日經省深化醫改領導小組會議審議通過，于1月25日經省政府常務會議審議通過。
二、目標任務和基本原則
（一）總體目標
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習近平總書記視察廣東重要講話精神，按照中央改革總體部署，緊密結合我省實際，穩妥推進醫療衛生領域財政事權與支出責任劃分改革。推動實施健康中國戰略，推進公共衛生均等化，解決我省醫療衛生資源配置不均衡不協調的問題，努力為人民群眾提供全方位全周期健康服務，推動建立醫療衛生領域可持續的投入保障長效機制并平穩運行，為我省實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”提供保障。
（二）基本原則
1.堅持政府主導，建立健全醫療衛生多元籌資機制。科學界定政府、社會、個人以及省以下各級政府之間的投入責任，堅持政府在提供基本醫療衛生服務中的主導地位，推動人人享有公平可及的基本醫療衛生服務。堅持政府主導與發揮市場機制作用相結合，充分發揮粵港澳大灣區的區位優勢，鼓勵引入民營資本，支持社會辦醫療機構提供多樣化、多層次醫療服務，協力為人民群眾提供更加優質、更高水平的醫療衛生服務。
2.堅持遵循規律，確保投入保障政策可持續。在醫療衛生領域全覆蓋的基礎上，按照民生項目“既盡力而為、又量力而行”的原則，合理確定各類財政事權的保障標準。對中央明確國家基礎標準的，原則上執行國家基礎標準；現行省級標準高于國家基礎標準的，按現行省級標準執行，并逐步與國家標準銜接。對中央和省都未明確標準的，由市、縣結合實際確定保障標準，適應當前經濟社會發展水平和財政承受能力，確保投入保障政策科學、合理、可持續。
3.堅持問題導向，支持深化醫藥衛生體制改革。針對我省醫療衛生體制機制方面存在的問題，通過規范財政事權，明確支出責任，健全醫療衛生機構運行保障機制，以點帶面支持建立現代醫院管理制度、加強“三醫”聯動、完善分級診療制度等體制機制改革，打造我省醫療衛生“頂天立地”發展大格局。
4.堅持積極穩妥，分類施策扎實推進。在保持現有財政事權和支出責任框架總體穩定的基礎上，分類分批推進省級以下改革。對現行劃分較為科學合理且行之有效的事項，予以確認并繼續執行；對現行劃分不盡合理且改革條件成熟的事項，按照改革精神重新劃分；對尚不具備改革條件的事項，暫時延續現行劃分格局，并根據相關領域體制機制改革進展情況及時作相應調整。
三、關鍵詞和專業術語
（一）基本概念
1.財政事權。指一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責。
2.支出責任。指政府履行財政事權的支出義務和保障。
（二）公共衛生類財政事權
3.基本公共衛生服務。包括健康教育、預防接種、重點人群健康管理、醫養結合、孕前優生健康檢查等內容，根據經濟社會發展、公共衛生服務需要和財政承受能力等因素適時調整，相關服務對全體常住人口提供。2018年現行國家基礎標準為：基本公共衛生服務項目人均補助55元以上。
4.地方公共衛生服務。主要包括免疫規劃疫苗的儲存、運輸，人群免疫水平監測和疑似預防接種異常反應監測、調查診斷和異常反應補償等，我省自行開展的傳染病、慢性病、地方病、寄生蟲病、精神衛生等疾病的綜合干預、跟蹤評價和改革性試點任務，出生缺陷綜合防控和婦女“兩癌”檢查等內容，根據經濟社會發展、公共衛生服務需要和財政承受能力等因素適時調整。
（三）醫療保障類財政事權
5.城鄉居民基本醫療保險補助。我國實行個人繳費和政府補助相結合的城鄉居民基本醫療保險制度，覆蓋范圍包括職工醫保制度覆蓋范圍以外的本省戶籍城鄉居民（包括未成年人和18歲以上無業居民）、省內的各類全日制普通高等學校和科研院所全日制本專科生和研究生、中等職業技術學校和技工學校全日制學生以及在本省就讀中小學的異地務工人員子女。政府補助資金主要用于支付符合規定的住院、門診特定病種和普通門診醫療醫療費用。2018年國家基礎標準為：每人每年不低于490元。
6.醫療救助。根據《廣東省社會救助條例》和《廣東省困難群眾醫療救助暫行辦法》（粵民發〔2016〕184號）等規定，對醫療救助對象參加基本醫療保險給予資助，保障其獲得基本醫療保險服務；對醫療救助對象在扣除各種醫療政策性補償、補助、減免及社會指定醫療捐贈后，仍難以負擔的符合規定的醫療費用，給予適當比例補助，幫助困難群眾獲得基本醫療服務。城鄉醫療救助對象在年度最高救助限額內在醫保協議管理機構就醫，經基本醫療保險、大病保險及各類補充醫療保險、商業保險報銷后，門診和住院合規醫療費用。其中，最低生活保障對象、建檔立卡貧困人口政策范圍內基本醫療救助比例達到80%以上，特困供養人員政策范圍內基本醫療救助按照100%的比例給予醫療救助。
（四）計劃生育類財政事權
7.農村部分計劃生育家庭獎勵扶助。是指對“全面二孩”政策實施前只有一個子女或兩個女孩、且年滿60周歲的農村夫婦，由各級財政安排資金予以獎勵扶助的一項政策。
8.計劃生育家庭特別扶助。是指對“全面二孩”政策實施前獨生子女死亡或傷殘、且女方年滿49周歲的夫婦，由各級財政安排資金予以特別扶助的政策。
（五）能力建設類財政事權
9.醫療衛生機構改革和發展建設。主要包括醫療衛生機構基礎設施建設、大型醫療設備購置等，按照隸屬關系明確為同級財政事權，由同級財政承擔支出責任。符合區域衛生規劃的省屬醫療衛生機構改革和發展建設明確為省級財政事權，由省級財政承擔支出責任；符合區域衛生規劃的市縣所屬醫療衛生機構改革和發展建設明確為市縣財政事權，由同級財政承擔支出責任。
10.衛生健康能力提升。主要包括衛生健康人才隊伍建設、重點學科發展等。按照省級以上的戰略規劃統一組織實施的衛生健康人才隊伍建設、重點學科發展等項目明確為省級與市縣共同財政事權，由省級財政和市縣財政共同承擔支出責任。市縣自主實施的能力提升項目明確為市縣財政事權，由市縣財政承擔支出責任。
11.衛生健康管理事務。主要包括戰略規劃、綜合監管、宣傳引導、健康促進、基本藥物和短缺藥品監測、重大健康危害因素和重大疾病監測、婦幼衛生監測等，按照承擔職責的相關職能部門隸屬關系分別明確為省級財政事權或市縣財政事權，由同級財政承擔支出責任。
12.醫療保障能力建設。主要包括戰略規劃、綜合監管、宣傳引導、經辦服務能力提升、信息化建設、人才隊伍建設等，按照承擔職責的相關職能部門隸屬關系分別明確為省級財政事權或市縣財政事權，由同級財政承擔支出責任。
13.中醫藥事業傳承與發展。主要包括中醫藥臨床優勢培育、中醫藥傳承與創新、中醫藥傳統知識保護與挖掘、中醫藥“治未病”技術規范與推廣等，明確為省級與市縣共同財政事權，由省級財政和市縣財政共同承擔支出責任。
（六）支出責任分擔方式
14.按比例分擔。即由省與市縣按明確比例分擔省定地區標準確定的支出責任。
15.按項目分擔。即由各級分別確定該項財政事權的具體項目并自行承擔支出責任；
16.按因素確定。即省級選取與該項財政事權相關的客觀因素，按公式法分配補助資金，剩余支出責任由市縣承擔。
四、特點和創新點
我省《醫療衛生領域省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案》在現行政策基礎上，梳理確定醫療衛生領域省級與市縣財政事權劃分范圍，規范各項事權的支出責任和分擔方式。主要特點和創新點如下：
（一）對標中央要求梳理我省財政事權內容。對標中央要求并結合我省實際，將省級與市縣財政事權和支出責任劃分的主要內容明確為四方面11項事權。與中央提出的四方面12項事權相比，我省一是不包括只在中西部地區實施的計劃生育“少生快富”補助事權；二是不包括上劃為中央財政事權的重大公共衛生服務；三是增補了地方公共衛生服務事權，用于支持我省自行開展的出生缺陷防控、婦女“兩癌”檢查、傳染病防控、職業病防治等項目。
（二）按照財政事權類型明確分擔方式。明確為省級與市縣共同財政事權、由我省統一制定標準的基本公共衛生服務等4項事權，省級與市縣支出責任按照《基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》明確的分檔辦法分擔；明確為省級與市縣共同財政事權、由市縣自主制定本地區標準的醫療救助等4個項目，省級財政根據各地工作任務量、績效考核情況、地方財力狀況等因素安排對市縣的轉移支付資金；醫療衛生機構改革和發展建設等3個項目，按照隸屬關系分別明確為省級財政事權或市縣財政事權，由同級財政承擔支出責任。
（三）結合財力實際適當提高省級財政補助比例。按照“盡力而為、量力而行”以及不增加欠發達地區負擔的原則，省級財政著力加大對欠發達地區的支持力度。結合中央財政對我省基本公共衛生服務等項目的補助比例從目前的約17%提高到30%的情況，在實施醫療衛生領域財政事權和支出責任劃分改革后，省級以上財政將大幅度增加投入，各地級以上市將基本獲益。
（四）明確能力建設方面的過渡性政策。改革后，醫療衛生機構改革和發展建設按照隸屬關系分別明確為省級財政事權或市縣財政事權，由同級財政承擔支出責任。考慮到我省醫療衛生事業發展不均衡的情況，明確在深化醫藥衛生體制改革期間，省級財政繼續對粵東西北地區推進公立醫院綜合改革、實施國家基本藥物制度、提升基層醫療衛生服務能力等按規定給予補助。
（五）指導市以下財政事權劃分改革。在明確省級與市縣財政事權和支出責任劃分后，指導市、縣推進改革，對財政事權和支出責任在省、市、縣三級政府之間進行明確劃分。為壓實市縣責任，明確各地級以上市政府要加大對區域內困難地區的轉移支付力度，將適宜由更高一級政府承擔的基本醫療衛生服務支出責任上移，避免過多增加基層政府支出壓力，同時要求各市、縣（市、區）切實落實本級財政醫療衛生投入責任，在充分考慮當地經濟社會發展水平和財政承受能力的基礎上，合理確定醫療衛生領域各類財政事權的地區標準，完善動態調整機制，確保財政可持續。