中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面推進自然資源高水平保護高效率利用的意見（2022年3月24日）
為深入貫徹習近平生態文明思想，貫徹落實黨中央關于全面提高資源利用效率、加快推動綠色低碳發展工作部署，扎實推進我省自然資源高水平保護高效率利用，努力建設人與自然和諧共生的現代化，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，以深化自然資源供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，實施全要素、全周期、全方位和資源資產資本“三位一體”管理，推進自然資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用，為推動廣東在全面建設社會主義現代化國家新征程中走在全國前列、創造新的輝煌提供有力支撐。
（二）發展目標。到2025年，全省自然資源資產產權制度不斷完善，國土空間開發保護格局持續優化，生態保護修復體系全面建立，用途管制與耕地保護長效機制更加健全，節約集約用地水平全國領先，初步構建自然資源高水平保護高效率利用制度體系。到2035年，全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護高效率利用模式，基本實現自然資源領域治理體系和治理能力現代化。
二、健全產權制度體系
（三）全面查清自然資源資產底數。建立健全自然資源調查評價監測體系，以第三次全國國土調查為基礎，重點推進耕地、濕地、近海海域等專項調查，實施耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界“三條控制線”及“一核一帶一區”空間格局、開發園區與村鎮工業集聚區等動態監測評價。建立全民所有自然資源資產清查核算與平衡表制度。
（四）落實全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源資產確權登記制度，推進重要生態空間和單項自然資源統一確權登記。運用區塊鏈技術提高不動產登記服務能力。圍繞土地、海洋、水資源等開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點。完善全口徑國有自然資源資產管理情況報告制度，建立代理人向委托人報告受托資產管理及職責履行情況的工作機制。
（五）創新自然資源資產所有權實現形式。健全自然資源資產權能體系，探索完善劃撥、出讓、租賃、作價出資等配置政策，適度擴大轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。探索國有建設用地使用權期限屆滿后續期的操作路徑。完善農村承包地“三權分置”制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。深化集體林權制度改革。推動建立自然保護地內自然資源資產特許經營制度。建立健全土地發展權轉移制度，推行省域內規劃建設用地規模和指標交易。
三、推進空間善治和結構優化
（六）強化重大發展戰略空間保障。落實國家安全戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，結合推進粵港澳大灣區、深圳中國特色社會主義先行示范區“雙區”和橫琴、前海兩個合作區建設，完善國土空間開發保護格局，確定空間發展戰略。珠三角核心區堅持內涵集約“網絡式”優化，沿海經濟帶堅持陸海統籌“軸帶式”發展，北部生態發展區堅持生態優先“據點式”開發，高質量構建“一核一帶一區”區域發展格局。
（七）健全國土空間規劃制度。全面推進“多規合一”，建立四級三類國土空間規劃體系，全面完成國土空間總體規劃編制，實現中心城區、近期建設地區、“三舊”改造地區等詳細規劃全覆蓋，國土空間專項規劃主要內容納入國土空間總體規劃統一管理，形成國土空間規劃“一張圖”。探索編制實施調整重構型國土空間規劃。將城市設計貫穿市級國土空間總體規劃全過程，落實社區生活圈理念。健全規劃實施管理制度，完善主體功能區配套政策，定期進行城市體檢評估，全面開展國土空間監測預警和績效考核。推進村莊規劃優化提升。
（八）推進國土空間用途管制全覆蓋。建立健全耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界管控制度。對所有國土空間分區分類實施用途管制，在城鎮開發邊界內實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。完善成片開發政策，試點線性工程用地審批制度改革。
四、加強整體保護與系統修復
（九）推進重要自然生態空間整體保護。堅持生態優先、保護優先，以重要水系、森林帶和海岸帶為生態廊道骨架，結合碧道、綠道、古驛道等線性開敞空間建設，構建滿足水生生物繁殖洄游、水鳥和候鳥遷飛停留、陸生野生動物棲息遷徙等活動需要的多功能特色生態廊道網絡體系。劃定并嚴守生態保護紅線。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，推進南嶺國家公園創建和自然保護地整合優化。
（十）統籌山水林田湖海系統修復。實施重要生態系統重大修復工程，推進南嶺山區一體化保護和修復工程試點，開展“藍色海灣”綜合整治專項行動和海岸帶保護修復工程，加快重點流域生態系統、珠三角城市群森林綠地修復，持續推進森林城市建設。推進生態修復市場化，生態保護修復主體可依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，支持設立市場化運作的生態保護修復基金。
（十一）建立生態產品價值實現機制。樹牢綠水青山就是金山銀山理念，深化生態保護補償探索，鼓勵生態產品供給地和受益地通過共建園區、飛地經濟等途徑實現利益共享。推動生態資源權益市場化交易，按照有關部署適時推進森林覆蓋率、耕地占補等指標交易。鼓勵金融機構加大綠色信貸支持力度，探索生態產品資產證券化路徑和模式。支持廣州、深圳等地區開展生態產品價值實現機制試點。探索建立生態產品價值核算應用體系。
（十二）推進碳達峰、碳中和。強化國土空間規劃引領和用途管制，推行功能復合、立體開發、公交導向的集約緊湊型發展模式，充分保障清潔能源、新型產業、軌道交通等綠色低碳型項目建設，嚴控高能耗、高排放項目準入。充分發揮森林、濕地、海洋、土壤的固碳作用，開展綠美廣東大行動和森林質量精準提升工程，提升綠色碳匯能力；開展紅樹林、鹽沼、海草床碳儲量調查監測，加強海洋碳匯基礎理論和增匯技術研究，拓展藍色碳匯空間。全面推進碳匯市場化交易。開展二氧化碳封存技術研究。
五、實行資源總量管理和全面節約
（十三）落實最嚴格的耕地保護制度。加強永久基本農田保護，建立健全耕地保護動態監測監管機制，強化耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農化”，確保可以長期穩定利用的耕地總量不再減少。實施農田整治提升行動，到2025年，累計建成高標準農田2670萬畝、改造提升213萬畝，復耕撂荒耕地64萬畝，恢復和新增耕地20萬畝，嚴格管控耕地“非糧化”。大力實施墾造水田行動，健全多途徑、差別化的耕地占補平衡機制。探索建立耕地易地保護機制，適時完善耕地保護經濟補償制度。落實耕地保護責任，加強責任目標考核約束及結果運用。
（十四）推進節約集約用地。嚴控建設用地規模總量，高效配置新增建設用地，推進“指標跟著項目走”土地利用計劃改革，保障國家和省重點項目、基礎設施、民生工程、鄉村振興項目建設，補齊人均公共服務設施配置短板。大力盤活低效存量建設用地，加快推動“三舊”改造、城市更新和城鎮老舊小區改造，實施村鎮工業集聚區升級改造攻堅戰，加大對批而未供土地和閑置土地處置力度，探索對珠三角地區存量工業用地進行盤活利用，推動逐步實現以盤活存量建設用地為主的土地利用模式。完善城鄉建設用地增減掛鉤、拆舊復墾等政策，推進全域土地綜合整治，盤活農村閑置低效土地資源，強化鄉村振興要素保障。深化南粵古驛道活化利用。
（十五）建立水資源剛性約束制度。嚴格落實用水總量和用水效率雙控制，全省年用水總量不超過450億立方米。健全流域區域用水總量控制指標體系，制定跨市、縣（市、區）江河流域水量分配方案。加快推進珠三角水資源配置、環北部灣廣東水資源配置、韓江榕江練江水系連通等工程建設。完善規劃和建設項目水資源論證、取水許可等制度，制定缺水和水資源超載地區產業準入負面清單、淘汰類產業目錄。完善非居民用水超定額累進加價制度，加快推進農業水價綜合改革，實施節水改造。推進海水淡化規模化利用、污水資源化利用。
（十六）健全森林、濕地保護制度。全面落實林長制改革。嚴格控制林地、草地、濕地轉為建設用地，開展林草生態綜合監測評價，重點加強天然林、生態公益林、沿海防護林的保護管理，到2025年，全省森林覆蓋率達58.90%。推進大徑材培育示范基地和國家儲備林建設。加大生物多樣性保護和生態廊道建設，加強外來入侵物種管控和生物災害治理，完善自然保護地生態保護補償制度，探索建立陸生野生動物致害補償制度，穩妥有序推進華南國家植物園建設。培育林業新型經營主體，加快森林旅游、森林康養、自然教育等綠色生態新業態發展。建立健全濕地保護管理制度，實施紅樹林保護修復專項行動計劃。
（十七）健全海洋資源開發保護制度。全面推進海洋強省建設，促進海洋經濟高質量發展，建設綠色可持續的海洋生態環境。實施海岸帶綜合保護與利用，建設生態海岸帶，推行海岸建筑退縮線制度。加強海域精細化管理，探索海域使用權立體分層設權，推動養殖用海、構筑物用海分類管理，合理規劃并嚴格保護海底管廊，完善海上風電用海政策。強化海島生態保護，嚴格控制無居民海島新增開發利用。加大海岸線整治修復力度，實現自然岸線保有率管控目標。探索建立海洋資源低效利用退出機制和海岸線占補制度。建設海洋綜合試驗場和海洋大數據平臺。健全海洋生態預警監測體系，建立流域+沿海+海域協同的海洋環境綜合治理體系，加強粵港澳大灣區海洋生態保護。除國家重大項目外，全面禁止圍填海。加快處理圍填海歷史遺留問題。
（十八）健全礦產資源綠色開發利用制度。全面推進綠色礦業發展五年行動，加快推進基礎地質調查與礦產勘查。全面推進綠色礦山建設，推進礦產資源開發整合和綜合利用，提高礦產資源保護與開發水平。優化礦業產業結構，完善供應鏈。加強建筑用砂石資源保障，推進海砂資源開發利用。
六、深化資源配置改革
（十九）完善自然資源有償使用制度。擴大自然資源有償使用范圍，推動國有農用地、森林有償使用制度改革。健全自然資源政府公示價格體系。引入“資產包”處置方式，推進礦業權“凈礦”出讓。健全海域招拍掛出讓制度，制定海域使用金分級征收標準。落實資源稅從價計征或者從量計征政策。
（二十）加快建立統一的自然資源要素市場。健全自然資源市場交易制度體系，籌建自然資源資產交易平臺。按照國家統一部署，有序推進集體經營性建設用地入市，完善委托代理、交易規則和增值收益分配等制度，實行與國有建設用地同等入市、同權同價同責。推進縣域層面資源要素流動，保障農村一二三產業融合發展需求。完善覆蓋城鄉的建設用地標準體系。加強自然資源要素市場監管調控。
（二十一）推動工業用地配置改革。全面科學劃定工業用地控制線，支持建設一批承載大項目、大產業、大集群的專業化園區。創新工業用地供應模式，增加混合產業用地供給，夯實產業鏈供應鏈。探索建設只租不售的“工業保障房”。探索建立工業用地大數據平臺，加強工業用地全周期管理。
七、加強立法保障和執法監督
（二十二）推進自然資源法規立改廢釋纂。加快制定修訂土地管理、永久基本農田保護、海島管理、海域使用、森林保護、林業有害生物防治檢疫等法規規章。適時推進國土空間規劃、不動產登記、礦產資源管理、自然保護地建設和管理等地方立法工作。
（二十三）健全自然資源執法體制機制。建立縣級自然資源部門與鄉鎮（街道）綜合執法銜接機制。推動違法建（構）筑物強制拆除“裁執分離”。完善海洋監視預警—監管—執法協調聯動機制。加快完善森林草原行政執法體系。完善自然資源行政執法與刑事司法銜接機制。加強自然資源基層執法隊伍建設，強化經費、裝備及職業風險等保障。
（二十四）加強執法監督。采取“長牙齒”的硬措施，堅決有效遏制增量，依法有序整治存量，對新增違法占用耕地“零容忍”，全鏈條遏制自然資源違法行為。運用衛星遙感、視頻監控、人工智能等新技術手段，構建早發現、早制止、嚴查處的常態化監管機制。建立誠信檔案制度并依法實施失信懲戒。推動解決珠三角地區歷史遺留違法用地問題。
八、保障措施
（二十五）加強組織領導。堅持黨的全面領導，建立健全政府負責、部門協作、上下聯動、社會參與的自然資源保護利用工作機制。各地要切實擔起主體責任，細化目標任務，推動工作落實。省有關部門要加強政策指導，強化工作對接和信息共享，及時研究解決工作中的存在問題。
（二十六）加強科技與人才支撐。依托數字政府改革建設，夯實地理空間數據基礎，推進“智慧自然資源”建設。加強學科建設和人才培養，做大做強自然資源科技創新平臺，打造自然資源高端智庫。加強常態化培訓指導，推進政府購買服務，建設高素質專業化自然資源人才隊伍。
（二十七）加強評價與督促落實。將全民所有自然資源資產平衡表作為評價黨政領導班子和有關領導干部的重要參考。省自然資源廳要牽頭分解工作任務，加強跟蹤督辦，定期組織實施情況評估，通報工作進展。