省財政廳：《基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》政策解讀
一、背景和依據
財政事權和支出責任劃分改革是落實黨的十九大關于“加快建立現代財政制度”精神的重要舉措。2018年，國家出臺《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2018〕6號），明確義務教育、學生資助、就業服務、養老保險、醫療保險、衛生計生、生活救助、住房保障八大類18項中央與地方共同財政事權，重點將中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計劃生育扶助保障7項調整為分檔分擔支出責任，具體將各省分為5檔，中央財政補助比例分別為80%、60%、50%、30%、10%。我省作為第四檔，中央補助比例從目前的9%-20%統一提升為30%。
省委、省政府高度重視基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革工作，將其列為全面深化改革重點任務，并由省財政廳牽頭會同省有關部門起草了《基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），經省委常委會會議、省政府常務會議審議通過后，以省政府辦公廳名義印發實施。
二、目標任務和基本原則
（一）總體目標。
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平總書記對廣東工作作出的系列重要講話精神，穩妥推進基本公共服務領域共同財政事權和支出責任劃分改革，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制，進一步提升基本公共服務水平和統籌層次，推進基本公共服務均等化，為我省實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”提供保障。
（二）基本原則。
1.堅持以人民為中心的發展思想。堅持兜住底線、保障基本，不斷增強民生福祉。從幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等與人民群眾日常生活密切相關的方面入手，合理劃分支出責任，同時完善相關轉移支付制度，確保更好地提供基本公共服務。
2.堅持保障標準合理適度。按照盡力而為、量力而行原則，合理確定基本公共服務保障標準。對中央明確規定國家基礎標準的基本公共服務事項，原則上執行國家基礎標準；對我省現行規定標準高于國家基礎標準的，按我省現行規定標準執行，并將其明確為省定標準，與國家基礎標準逐步銜接。對中央暫未明確國家基礎標準的，充分考慮省以下各級財政承受能力，由省級確定省定標準，或由市縣因地制宜確定市縣保障標準，確保不超越經濟社會發展階段，兜牢基本民生保障底線。
3.堅持以促進區域協調發展為導向。充分考慮廣東省情，強化省級支出責任，適當提高省級分擔比例。按照“一核一帶一區”功能定位，省級根據不同地區財力情況差異按不同比例承擔支出責任，體現向北部生態發展區和東西兩翼沿海經濟帶傾斜，并重點加大對原中央蘇區、海陸豐革命老區困難縣、少數民族縣的支持力度。同時根據各項基本公共服務的受益范圍和均等化程度等因素，逐步規范、適當簡化共同財政事權支出責任的分擔方式。
三、關鍵詞和專業術語
（一）基本概念。
1.財政事權。指一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責。
2.支出責任。指政府履行財政事權的支出義務和保障。
（二）義務教育類財政事權。
3.公用經費保障。根據《廣東省人民政府關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（粵府〔2016〕68號），實施統一的城鄉義務教育公用經費補助政策。現行省定標準為小學生每生每年1150元、初中生每生每年1950元。
4.免費提供教科書。根據《廣東省人民政府關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（粵府〔2016〕68號），對全省城鄉義務教育學生（含民辦學校學生）免費提供教科書和對農村小學一年級學生免費提供學生字典。現行省定標準為小學生每生每年120元、初中生每生每年205元，農村小學一年級學生字典補助標準每生每年14元。
5.家庭經濟困難學生生活補助。根據《廣東省人民政府關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（粵府〔2016〕68號），實施家庭經濟困難學生生活補助。現行國家基礎標準為：對城鄉義務教育家庭經濟困難寄宿生，按小學每生每年1000元、初中每生每年1250元標準給予生活費補助。對農村義務教育家庭經濟困難的非寄宿學生，特殊困難學生按小學生每生每年500元、初中生每生每年750元標準給予生活費補助，一般困難學生小學、初中均按每生每年200元標準給予生活費補助。
6.貧困地區學生營養膳食補助。根據《廣東省農村義務教育學生營養改善計劃省級補助資金管理辦法》（粵財教〔2014〕48號），對乳源、連山、連南3個省級試點縣縣城以外的農村義務教育階段在校學生實施膳食補助，鼓勵各地開展地方試點工作，省財政對工作開展較好并取得明顯成效的地區給予獎補。現行省定標準為每生每天5元，每學年按200天計算，即每生每年補助1000元。
（二）學生資助類財政事權。
7.中等職業教育國家助學金。根據《關于調整普通高中和中職教育國家助學金政策的通知》（粵財教〔2015〕259號），中職國家助學金的資助對象為正式學籍的一、二年級在校涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生，主要用于資助受助學生的生活費開支。現行國家基礎標準為每生每年2000元。
8.中等職業教育免學費補助。根據《關于調整中等職業教育免學費政策的通知》（粵財教〔2015〕16號），中職免學費補助資金免學費對象為正式學籍的農村籍學生、城市籍涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生、戲曲專業學生、殘疾學生（含普通高中殘疾學生），主要用于彌補學校實施免學費政策后出現的經費缺口。現行省定標準為每生每年3500元，其中殘疾學生免學費補助標準按不低于普通學生免學費補助標準的1.1倍撥付。
9.普通高中教育國家助學金。根據《關于調整普通高中和中職教育國家助學金政策的通知》（粵財教〔2015〕259號），普通高中國家助學金的資助對象為正式學籍的普通高中在校生中的家庭經濟困難學生和殘疾學生，主要用于資助受助學生的生活費開支。現行國家基礎標準為每生每年2000元。
10.普通高中教育免學雜費補助。根據《關于做好我省建檔立卡家庭經濟困難學生精準資助工作的通知》（粵教助〔2016〕5號），普通高中免學費對象是2016年秋季學期起在校，廣東戶籍的建檔立卡等家庭經濟困難（含非建檔立卡農村低保家庭和農村特困救助供養）的普通高中全日制學生。現行省定標準為每人每學年2500元。
（三）基本公共就業服務類財政事權。
11.基本公共就業服務。根據《廣東省省級促進就業專項資金使用管理辦法》《就業補助資金管理辦法》，對各地落實國家和省就業補貼政策按規定予以補助，幫助各地改善就業環境，提升就業質量。
（四）基本養老保險類財政事權。
12.城鄉居民基本養老保險補助。我國實行由政府組織主導，采取個人繳費、集體補助、政府補貼、社會捐助相結合的籌資方式，實行個人賬戶養老金和基礎養老金相結合的制度模式，以保障城鄉居民年老后基本生活的基本養老保險制度。現行省定標準為城鄉居民養老保險基礎養老金最低每人每月148元，繳費補貼每人每年30元或60元。
（五）基本醫療保險類財政事權。
13.城鄉居民基本醫療保險補助。我國實行個人繳費和政府補助相結合的城鄉居民基本醫療保險制度，覆蓋范圍包括職工醫保制度覆蓋范圍以外的本省戶籍城鄉居民（包括未成年人和18歲以上無業居民）、省內的各類全日制普通高等學校和科研院所全日制本專科生和研究生、中等職業技術學校和技工學校全日制學生以及在本省就讀中小學的異地務工人員子女。政府補助資金主要用于支付符合規定的住院、門診特定病種和普通門診醫療醫療費用。現行國家基礎標準為每人每年不低于490元。
14.醫療救助。根據《廣東省社會救助條例》和《廣東省困難群眾醫療救助暫行辦法》（粵民發〔2016〕184號）等規定，對醫療救助對象參加基本醫療保險給予資助，保障其獲得基本醫療保險服務；對醫療救助對象在扣除各種醫療政策性補償、補助、減免及社會指定醫療捐贈后，仍難以負擔的符合規定的醫療費用，給予適當比例補助，幫助困難群眾獲得基本醫療服務。城鄉醫療救助對象在年度最高救助限額內在醫保協議管理機構就醫，經基本醫療保險、大病保險及各類補充醫療保險、商業保險報銷后，門診和住院合規醫療費用。其中，最低生活保障對象、建檔立卡貧困人口政策范圍內基本醫療救助比例達到80%以上，特困供養人員政策范圍內基本醫療救助按照100%的比例給予醫療救助。
（六）基本衛生計生類財政事權。
15.基本公共衛生服務。包括健康教育、預防接種、重點人群健康管理、醫養結合、孕前優生健康檢查等內容，根據經濟社會發展、公共衛生服務需要和財政承受能力等因素適時調整，相關服務對全體常住人口提供。現行國家基礎標準為基本公共衛生服務項目人均補助55元以上。
16.計劃生育扶助保障。包括農村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助。農村部分計劃生育家庭獎勵扶助，是指對“全面二孩”政策實施前只有一個子女或兩個女孩、且年滿60周歲的夫婦，由各級財政安排資金予以獎勵扶助的一項政策。計劃生育家庭特別扶助，是指對“全面二孩”政策實施前獨生子女死亡或傷殘、且女方年滿49周歲的夫婦，由各級財政安排資金予以特別扶助的政策。
（七）基本生活救助類財政事權。
17.困難群眾救助。包括城鄉低保對象最低生活保障、特困人員供養、孤兒基本生活保障、流浪乞討人員救助、臨時救助政策。現行省定標準為城鎮、農村低保對象最低生活保障人均補差水平為每月503元和228元；特困人員基本生活標準按不低于當地最低生活保障標準的1.6倍、且不低于當地現行特困人員基本生活標準確定；孤兒基本生活最低養育標準集中供養和分散供養水平分別為每人每月1560元和950元。
18.受災人員救助。根據《國家自然災害救助條例》（國務院令第577號）、《廣東省社會救助條例》、《廣東省自然災害救助辦法》（粵府令第246號）等規定，對遭受自然災害嚴重影響的人員提供緊急搶救、轉移安置和衣、食、住、醫等基本生活救助，鼓勵并組織受災人員自救互救和恢復重建。
19.殘疾人服務。包括：一是殘疾人社會保險補貼（16周歲以上殘疾人），已包含在基本醫療保險中。二是殘疾兒童搶救性康復服務項目，現行補助標準為每人每年1.2萬元，補助對象主要為廣東省戶籍0-6歲（有條件的地方可擴大殘疾兒童康復救助年齡范圍）符合持有中華人民共和國殘疾人證或具備醫療診斷資質的專業機構出具的診斷證明書，具備康復服務適應指征，通過康復服務可能達到重建或改善的條件的視力、聽力、言語、智力、肢體等殘疾兒童和孤獨癥兒童。三是困難殘疾人生活補貼項目，現行補助標準為每人每年1890元，補貼對象為具有廣東省戶籍且持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》或《中華人民共和國殘疾軍人證》，并納入最低生活保障對象范圍的各類殘疾人。四是重度殘疾人護理補貼項目。現行補助標準為每人每年2520元，補助對象為具有廣東省戶籍且持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》的一、二級重度殘疾人或持有《中華人民共和國殘疾軍人證》的一、二、三、四級重度殘疾軍人。
（八）基本住房保障類財政事權。
20.城鄉保障性安居工程。包括城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區、城鎮低收入住房保障家庭租賃補貼等項目，省財政按照各地區年度任務數、績效評價結果、財力水平等因素安排補助資金，推進各地區新型城鎮化建設發展。
四、特點和創新點
我省《方案》在堅持財政事權劃分由中央決定的基礎上，梳理確定基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權范圍，規范簡化各項事權的支出責任分擔方式，按照各項基本公共服務的受益范圍和均等化程度等因素，實行以按比例分擔為主、以按項目分擔和按因素法確定為輔的方式，適當強化省級支出責任。主要特點和創新點如下：
（一）對標中央要求梳理調整事權分擔方式。
對中央確定的18項共同財政事權，將7項調整為統一分檔分擔，1項參照調整分檔，10項參照中央做法暫不調整。一是將中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計劃生育扶助保障7項事權統一分檔分擔，與中央方案一致。二是將城鄉居民基本養老保險中的基礎養老金補助的分檔調整為與上述7項基本一致。三是其余免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助、貧困地區學生營養膳食補助、基本公共就業服務、醫療救助、困難群眾救助、受災人員救助、殘疾人服務、城鎮保障性安居工程補助10項事權參照中央做法暫不調整。
（二）按照“一核一帶一區”功能定位細化分類分檔。
此次調整分擔比例的8項財政事權現行政策為將市縣分為兩檔：一是欠發達地區，即粵東西北12市和惠州、肇慶及江門的恩平、開平、臺山；二是珠三角其余市。根據省委、省政府確定的“一核一帶一區”功能定位，此次改革進一步細化分為為4檔：第一檔為原中央蘇區、海陸豐革命老區困難縣、少數民族縣；第二檔為除第一檔以外的北部生態發展區和東西兩翼沿海經濟帶，即粵東西北12市本級及縣（市、區），以及肇慶廣寧、封開、德慶、懷集4個山區縣，惠州龍門縣；第三檔為珠三角核心區財力相對薄弱市縣，即肇慶市本級及市轄區和四會市，惠州市本級及市轄區和博羅縣，江門恩平、臺山、開平、鶴山4個縣級市；第四檔為珠三角核心區其余市縣，即廣州、深圳（由中央直接補助）、珠海、佛山、東莞、中山、江門7市本級及市轄區。對北部生態發展區和東西兩翼沿海經濟帶，特別是原中央蘇區、海陸豐革命老區困難縣、少數民族縣予以傾斜，有利于支持上述地區補齊民生短板，推動全省基本公共服務均等化。
（三）根據財力實際適當提高省級財政補助比例。
按照“盡力而為、量力而行”及不增加欠發達地區負擔的原則，加大省級財政支持力度。一是對調整為統一分檔分擔的7項事權，第一至四檔的省以上財政補助比例依次確定為100%、85%、65%、30%。其中，對第一檔蘇區、老區、民族地區補助比例達到100%，高于中央方案第一檔對西部地區給予80%的補助比例；對第四檔珠三角核心區，將中央補助省級部分全部下達（深圳市由中央直接下達）。二是對城鄉居民基本養老保險事權，第一至三檔的補助比例與上述7項事權一致，第四檔將中央補助省級部分予以全部下達。合計8項調整后，對市縣的總體補助比例比現行政策平均提高約10%。全部地級以上市都從中將獲益，特別是對第一檔原中央蘇區、海陸豐革命老區困難縣、少數民族縣，全額免除其支出責任。
（四）結合2019年預算編制研究政策提標擴圍。
我省《方案》主要是理順基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分，不涉及提高標準和擴大覆蓋范圍。為鞏固我省底線民生保障水平走在全國前列，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，下來將結合2019年預算編制及十件民生實事項目遴選，研究提出相關基本公共服務政策提標擴圍的方案，待省人民代表大會批準2019年預算草案后實施。